文号：财政部 税务总局公告2026年第22号
实施时间：2026年9月1日起（过渡期至2027年8月31日）
政策核心
本次政策调整围绕"取消旧优惠、保留公益性、过渡分步走"三条主线展开。一是取消依据（89）国税地字第013号等文件给予煤炭、矿山、油气、建材、电力等行业的主要生产经营用地城镇土地使用税免税优惠，自2026年9月1日至2027年8月31日按应纳税额减半征收，自2027年9月1日起全额征收，相关旧文件同时废止。二是明确自2026年9月1日起，对石油天然气、油气长输管道、水电、核电、火电、供电、煤炭、矿山及建材等八大类企业的安全防护、防洪排涝、生态环保、重大基础设施等具有公益属性的用地，继续给予免征城镇土地使用税待遇，且项目建设期间同样适用。三是要求纳税人按规定进行减免税申报，并留存不动产权属证明、临时用地批复、项目立项规划文件、土地用途证明等资料备查。
新旧对比
| 对比项 | 旧政策 | 新政策 |
|---|---|---|
| 主要生产经营用地（如厂区、矿区、作业区等） | 依据（89）国税地字第013号等文件免征城镇土地使用税 | 2026.9.1—2027.8.31减半征收；2027.9.1起全额征收 |
| 安全防护设施用地（消防、防洪排涝、防风防沙、炸药库安全区等） | 原免税政策覆盖范围有限，部分项目需单独申请 | 明确列举八类安全防护用地继续免征，覆盖油气、水电、核电、煤炭、矿山、建材等行业 |
| 重大基础设施用地（铁路专用线、公路、输电线路、油气管道等） | 部分免税待遇依据分散在不同文件中，界定模糊 | 统一明确免征范围，涵盖厂区外铁路专用线、公路、输电线路（含杆塔基础）、油气长输管道线路及施工临时用地 |
| 水电站相关用地 | 水库水面淹没区等用地免税规定分散、口径不一 | 统一明确免征：水库水面淹没区、大坝（不含发电厂房）、堤防、护坡、航道、增殖放流站、过鱼设施、灌溉设施、泄洪设施用地 |
| 煤炭企业公益用地 | 向社会开放的公园和公共绿化带用地政策不明确 | 明确免征：厂区外的铁路专用线、公路、向社会开放的公园和公共绿化带用地 |
| 项目建设期间用地 | 无统一规定 | 上述八类用地在项目建设期间均可免征 |
| 申报管理 | 各地执行口径差异较大 | 统一要求减免税申报，并留存权属证明、批复文件、规划文件、用途证明等备查 |
企业影响
| 企业类型 | 影响说明 |
|---|---|
| 煤炭生产企业 | 矿区生产经营用地将恢复征税，税负增加；但炸药库安全区、厂区外铁路专用线、公路、公园和公共绿化带用地继续免税，可重点梳理非应税用地边界 |
| 石油天然气企业（含页岩气、煤层气） | 主要工矿区生产经营用地恢复征税；工矿区内消防、防洪排涝、防风防沙设施用地及厂区外铁路专用线、公路用地继续免税，需精确区分应税与免税地块 |
| 油气长输管道企业 | 管道线路用地及施工临时用地继续免税，政策影响相对较小，但需关注申报资料留存要求 |
| 水电站企业 | 水库水面淹没区、大坝（不含发电厂房）、堤防护坡等大面积用地继续免税，利好明显；但发电厂房用地不在免税范围，需单独纳税 |
| 核电站企业 | 堤防、护坡用地继续免税，核心厂区用地恢复征税，总体影响可控 |
| 火电企业 | 厂区内生产经营用地恢复征税；厂区外铁路专用线、公路用地继续免税，需厘清厂区内外边界 |
| 供电企业 | 输电线路（含杆塔基础）用地及施工临时用地继续免税，核心电网资产用地不受影响；变电站等设施用地需关注是否属于恢复征税范围 |
| 矿山企业（金属/非金属） | 采矿作业区用地恢复征税，炸药库库房外安全区用地继续免税，总体税负上升 |
| 建材企业 | 生产经营用地恢复征税，炸药库库房外安全区用地继续免税，需关注地方适用税额标准 |
| 在建项目企业 | 上述八类免税用地在项目建设期间可继续享受免税，有利于新项目投资成本控制 |
风险提示
- 过渡期节奏风险：2026年9月1日至2027年8月31日仅有一年减半征收窗口期，企业需在有限时间内完成土地台账梳理、税负测算和预算调整，时间紧迫。
- 土地用途界定风险：免税与应税用地的边界划分高度依赖企业自身判断，如厂区内外分界、发电厂房与大坝的区分等，若界定不清，可能引发少缴或多缴风险。
- 历史申报延续风险：此前长期享受免税的企业，可能在系统设置、申报流程上存在惯性，需及时调整申报方式，避免因未及时申报导致滞纳金。
- 地方执行差异风险：城镇土地使用税适用税额由各省、自治区、直辖市人民政府在法定幅度内确定，各地实际税负水平差异较大，企业需关注所在地区的具体适用税额标准。
- 资料留存备查风险：公告明确要求留存不动产权属证明、临时用地批复、项目立项规划文件、土地用途证明等资料，若资料不完整或缺失，可能在税务稽查中面临补税及罚款风险。
- 承租/无偿使用土地风险：公告明确"通过承租、无偿使用等方式取得"的土地同样适用，若企业未将此类土地纳入管理范围，可能产生遗漏。
- 废止文件衔接风险：（89）国税地字第013号等文件自2027年9月1日起废止，企业此前依赖的免税依据将彻底失效，相关内部控制制度和税务合规手册需同步更新。
- 多地块混合使用风险：同一宗地同时存在应税和免税用途时，若无法合理划分面积，可能需按全额计税处理，企业应提前做好测绘和面积分摊工作。
操作建议
- 1立即启动土地台账全面梳理。 对自有、承租、无偿使用等各类方式取得的所有土地进行盘点和分类，逐块标注土地用途、面积、权属证明状态，形成完整的土地资产台账，为后续税负测算和申报奠定基础。
- 2精确测算税负影响。 根据所在地适用税额标准，分地块测算2026年9月1日—2027年8月31日（减半期）和2027年9月1日以后（全额期）的税负变化，纳入年度预算调整，评估对利润表和现金流的影响。
- 3厘清应税与免税用地边界。 重点区分厂区内外、生产性与非生产性、发电厂房与大坝/堤防等关键边界，必要时委托专业测绘机构出具用地面积划分报告，确保免税用地申报依据充分。
- 4完善减免税申报流程。 在2026年9月申报期前，完成税务系统内减免税申报模块的更新配置，确保免税用地按规定进行减免税申报，避免因未申报而被视为放弃优惠。
- 5系统整理留存备查资料。 按公告第三条要求，逐地块归集不动产权属证明、临时用地批复、项目立项规划文件、土地用途证明等资料，建立电子档案和纸质档案双备份机制。
- 6更新内部税务合规手册。 将（89）国税地字第013号等废止文件从内部制度中剔除，更新相关税务操作指引，组织财务和税务团队开展专项培训，确保全员知悉政策变化。
- 7关注地方执行口径。 主动与主管税务机关沟通，了解本地区针对新公告的具体执行口径和申报要求，特别关注土地用途认定标准、面积划分方法等实操细节。
- 8评估存量土地优化空间。 结合恢复征税的压力，重新审视存量土地利用效率，对低效利用或闲置土地考虑盘活、转让或复垦，降低土地使用税基的同时提升土地资源利用效率。